Sanctions contre la Russie : légalité de l’immobilisation du Vladimir Latyschev

Navire Vladimir Latyschev — N° 26228 (CAA Paris, 27 mai 2026, n° 24PA05133, Société Alpha LLC)

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L'immobilisation d'un navire à quai dans le cadre des mesures de gel des fonds et ressources économiques constitue une décision individuelle de police administrative dont la contestation ressort de la compétence des juridictions administratives.

Une société peut être qualifiée de « société détenue ou contrôlée » par une autre entité dès lors que cette dernière se trouve dans une situation dans laquelle elle est en mesure d'influencer les choix de la société concernée, même en l'absence de tout lien juridique de propriété ou de participation dans le capital entre l'une et l'autre de ces deux entités économiques.

La cour, ayant validé la légalité de la mesure, en déduit que la responsabilité pour faute de l'État ne peut être engagée. L'absence de faute (ni illégalité, ni erreur manifeste, ni détournement de pouvoir) fait obstacle à toute indemnisation sur ce fondement.

Dans le contexte de sanctions internationales et de mesures de police prises pour l'exécution de règlements de l'Union, la charge supportée par l'opérateur économique ne présente pas, en l'espèce, le caractère spécial et anormal exigé pour ouvrir droit à indemnisation. La rupture d'égalité devant les charges publiques n'est donc pas caractérisée.

Faits

Le 1er mars 2022, des agents de la DNRED ont conduit une inspection à bord du cargo « Vladimir Latyschev », battant pavillon russe et armé par la société Alpha LLC, amarré au port de Saint-Malo. Les agents ont estimé que le navire, appartenant à la société de droit russe GTLK — elle-même propriété exclusive de la Fédération de Russie représentée par M. B…, son ministre des Transports — constituait une ressource économique contrôlée par ce dernier et devait dès lors être gelée en application du règlement (UE) du Conseil du 17 mars 2014, tel que complété le 28 février 2022 par le règlement d'exécution (UE) 2022/336.

Par un jugement n° 2316268 du 10 octobre 2024, le tribunal administratif de Paris avait rejeté la demande de la société Alpha LLC tendant à l'annulation de la décision d'immobilisation et à la condamnation de l'État à lui verser 7 673 335 euros en réparation des préjudices subis de mars 2022 à août 2023.

Motifs principaux retenus par la Cour

• L'administration n'était pas en situation de compétence liée : il lui appartenait d'apprécier si le navire était contrôlé ou détenu, au sens de l'article 2 du règlement UE n° 269/2014, par une personne visée à l'annexe I.

• Les mesures fondées sur la décision 2014/145/PESC n'ont pas de finalité répressive ; ce sont des mesures de police administrative visant à prévenir les atteintes à l'ordre public. Le procès-verbal remis par les agents des douanes matérialise cette mesure de police.

• Plusieurs directions sont compétentes pour prononcer une mesure d'immobilisation ; la DNRED, service de renseignement placé sous l'autorité du ministre de l'économie et des finances, n'était pas incompétente.

• L'absence de procédure contradictoire préalable est justifiée : une telle procédure aurait permis à la personne concernée de transférer ses avoirs, privant la mesure de gel de tout effet utile.

• Les agents des douanes n'ont pas agi par ruse en se présentant pour un contrôle documentaire (art. 62 et 63 C. Douanes), le lien avec M. B… n'ayant été établi qu'après remise des documents.

• Sur la notion de « société détenue ou contrôlée » (citant la CJUE, Grande Chambre, 10 sept. 2019, Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH, C-123/18) : cette notion, dans le domaine des mesures restrictives, n'a pas la même portée qu'en droit des sociétés ; elle vise la situation où une personne est en mesure d'influencer les choix commerciaux d'une autre, même sans lien capitalistique.

• Compte tenu de la fonction de M. B… (ministre des Transports, membre du conseil d'administration de GTLK) et du statut d'entreprise d'État de GTLK, le navire constitue une ressource économique contrôlée par M. B…, sans que celui-ci y détienne de participation personnelle.

• Le moyen tiré de la rétroactivité est écarté : la décision litigieuse se fonde sur l'inscription de M. B… à l'annexe du règlement, non sur celle de GTLK (ajoutée le 8 avril 2022).

• Le préjudice supporté par Alpha LLC (crédit-preneur continuant à verser des loyers) ne rend pas la mesure inopérante ni disproportionnée ; seul un caractère manifestement inapproprié aurait pu affecter sa légalité.

• Responsabilité pour faute : écartée, l'État étant tenu de procéder à la mesure contestée en application du règlement.

• Responsabilité sans faute : le moyen tiré d'un préjudice anormal et spécial n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

Dispositif : La requête de la société Alpha LLC est rejetée.

OBSERVATIONS

Le règlement du Conseil (UE) n° 269/2014 du 17 mars 2014 fonde le « gel » des navires de commerce et yachts liés à la Fédération de Russie, déjà commenté dans ces colonnes (E. GINTER, « Sanctions envers la Russie : l'immobilisation du Pola Ariake », DMF n° 846, mai 2022). Bertrand Coste avait souligné, lors du colloque de la 31e « Juris Cup », les difficultés soulevées par la mise en œuvre de ces mesures par l'administration des Douanes (DMF n° 853, janvier 2023), relevant une confusion totale sur la juridiction compétente.

L'arrêt de la CAA de Paris éclaire plusieurs questions, notamment celle de la juridiction compétente. Le commentaire est structuré en trois parties :

• I. La procédure suivie

• II. La qualification de mesure de police administrative

• III. La justification des mesures retenue par la Cour

I. La procédure suivie

Les mesures de « gel » avaient initialement été portées devant les juridictions judiciaires, comme dans l'affaire du « Pola Ariake » (TJ Lorient, 18 mars 2022), du navire « Amore Vero » (TJ Marseille, 14 sept. 2022) ou du « Petite Ourse » (CA Paris, 5 oct. 2022).

Chronologie de l'affaire :

• 1er mars 2022 : contrôle à bord du Vladimir Latyschev par la DNRED sur le fondement des art. 62 et 63 C. Douanes ; deux procès-verbaux dressés (constat des faits ; audition du commandant).

• 28 avril 2022 : assignation de la DNRED par Alpha LLC devant le juge des référés du TJ de Saint-Malo aux fins de nullité des procès-verbaux.

• 28 avril 2022 : le juge des référés sursoit à statuer et saisit le TA de Rennes d'une question préjudicielle.

• 27 mai 2022 : le TA de Rennes (n° 2202371) qualifie la mesure d'immobilisation (PV n° 1) de décision individuelle de police administrative, relevant de la compétence administrative ; le PV n° 2 (audition, recherche d'infractions à l'art. 459 C. Douanes) reste hors de cette compétence.

• Saisine du TA de Montreuil (siège de la DNRED et de la Direction Nationale des Douanes), puis renvoi par ordonnance du 7 juillet 2023 au TA de Paris (siège du ministre de l'Action et des Comptes publics).

• 10 octobre 2024 : le TA de Paris (n° 2316268) rejette les demandes d'annulation et d'indemnisation.

• 27 mai 2026 : la CAA de Paris rejette l'appel et confirme le jugement.

Ces étapes procédurales ont permis de trancher la nature juridique des mesures prises par l'administration des Douanes pour l'application du règlement de 2014 : des mesures de police administrative, et non des mesures relevant du Code des Douanes.

II. Une mesure de police administrative ?

Le TA de Rennes avait jugé que la mesure de mise en œuvre du gel constituait une décision individuelle de police administrative, dès lors qu'elle n'a pas pour objet de sanctionner une infraction mais d'assurer l'application du règlement. Le TA de Paris avait retenu une situation de compétence liée pour l'État membre, ce que la CAA a nuancé : les autorités devaient déterminer si le navire entrait bien dans le champ du règlement, excluant toute compétence purement liée.

L'auteur rappelle la distinction classique entre police administrative (prévention des désordres, art. L. 2212-2 CGCT) et police judiciaire (répression des infractions), fondée sur le critère de la finalité poursuivie (CE, 11 mai 1951, Consorts Baud ; CE, 24 juin 1960, Société Frampar). Il s'interroge sur la pertinence de cette qualification dans cette affaire, évoquant la possibilité qu'une saisine du Tribunal des Conflits aurait pu être opportune (cf. TC, 15 janv. 1968, Consorts Tayeb ; TC, 5 déc. 1977, Motsch), et cite le regret exprimé par Bertrand Coste quant à l'éviction du contentieux des juridictions judiciaires, réputées offrir de meilleures garanties d'indépendance.

III. La justification des mesures résultant de cette procédure

Le règlement (UE) n° 269/2014, adopté sur le fondement de l'article 215 TFUE, permet de geler les fonds et ressources des personnes visées à l'Annexe I ainsi que ceux des personnes qui leur sont associées ou qu'elles contrôlent. Dans cette affaire comme dans celle du « Pola Ariake », la personne inscrite à l'Annexe I était M. Savelyev, ministre des Transports.

Dans l'affaire du « Pola Ariake », le lien entre le ministre et le navire avait été jugé trop ténu (TJ Lorient) — ce qui explique l'ajout ultérieur de GTLK à la liste des entités sanctionnées par le règlement d'exécution (UE) n° 2022/581 du 8 avril 2022, motivé par la détention intégrale de son capital par la Fédération de Russie.

Ici, la mesure de gel a été contestée par Alpha LLC, locataire-armateur (et non par le propriétaire GTLK), qui faisait valoir : (i) que GTLK ne pouvait être visée par la mesure ; (ii) que le préjudice subi excédait ce qu'autorisait le texte.

S'appuyant sur la jurisprudence de la CJUE relative à des sanctions visant des sociétés de shipping iraniennes (CJUE, Gde Ch., 10 sept. 2019, Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH, C-123/18), selon laquelle les notions de « détention » et de « contrôle » doivent permettre au Conseil de viser efficacement toute personne liée aux entités sanctionnées, la CAA a repris cette analyse pour juger qu'une société peut être « détenue ou contrôlée » dès lors que l'entité sanctionnée est en mesure d'influencer ses choix commerciaux, même sans lien capitalistique.

L'auteur conclut que, GTLK étant intégralement détenue par la Fédération de Russie et son ministre des Transports siégeant à son conseil d'administration, il n'était pas déraisonnable d'y voir une société visée par le règlement, indépendamment de son inscription formelle ultérieure à l'Annexe I. Le moyen tiré de la rétroactivité et celui tiré du caractère injustifié du préjudice (GTLK continuant de percevoir les loyers) ont tous deux été écartés par la Cour, qui a retenu que la mesure de gel visait précisément à priver la personne sanctionnée de la jouissance du bien, quelles que soient les conséquences, parfois considérables, pour les opérateurs tiers.

Conclusion de l'auteur : dans ce domaine très politique, les pouvoirs conférés aux autorités publiques demeurent particulièrement larges — un constat que l'auteur rapproche, sans leur donner cette qualification exacte, de la logique des anciens « actes de gouvernement » (Long, Weil, Braibant, Devolvé, Genevoix, Grands arrêts de la jurisprudence administrative, obs. sous CE, 19 févr. 1875, Prince Napoléon).

Notes de bas de page principales :

1. E. GINTER, « Sanctions envers la Russie : l'immobilisation du Pola Ariake », DMF n° 846, mai 2022.

2. B. COSTE, « Le gel des navires et yachts dans le cadre des mesures restrictives prises contre la Fédération de Russie », DMF n° 853, janvier 2023.

3. CAA Paris, 27 mai 2026, n° 24PA05133, Société Alpha LLC.

4. TJ Lorient, 18 mars 2022 (Pola Ariake) ; TJ Marseille, 14 sept. 2022, RG 22/02839 (Amore Vero) ; CA Paris, 5 oct. 2022, n° 22/05931 (Petite Ourse), DMF n° 860, sept. 2023, p. 710, obs. E. GINTER. 5–9. Voir décisions citées (TA Rennes n° 2202371 ; TA Paris n° 2316268 ; arrêt CAA précité).

5. CE, 11 mai 1951, Sect., Rec. 265, Consorts Baud.

6. CE, 24 juin 1960, Rec. 412, Société Frampar.

7. TC, 15 janv. 1968, Rec. 791, Consorts Tayeb ; TC, 5 déc. 1977, Rec. 671, Motsch.

8. Voir commentaire de l'affaire du Pola Ariake précité. 24–27. CJUE (Gde Ch.), 10 sept. 2019, Aff. C-123/18 P, Sté Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH, pts 69-71.

9. Long, Weil, Braibant, Devolvé, Genevoix, Grands arrêts de la jurisprudence administrative, obs. sous CE, 19 févr. 1875, Prince Napoléon.